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Sobre políticas de governo e políticas de Estado: distinções necessárias

O que são políticas de Estado e o que são políticas de governo? Seriam os dois termos intercambiáveis, como preferem alguns? Ou são elas necessariamente distintas e próprias de cada situação, de cada arranjo de poder, correspondendo cada uma a uma forma específica de elaboração e de aprovação? Esta não é uma questão trivial, pois dependendo da resposta que se dá a estas questões pode-se estar sancionando meras políticas do governo como se fossem políticas de Estado ou travestindo as primeiras com a aura indevida do processo decisório articulado e responsável, como devem ser todas as políticas que aspiram à chancela “de Estado”.

Com efeito, determinadas políticas, seguidas por um governo específico, num dado momento da trajetória política de um país, podem corresponder à expressão da chamada “vontade nacional”, dado que contêm certo número de elementos objetivos que podem entrar na categoria dos sistêmicos ou estruturais, respondendo, portanto, ao que normalmente se designa como política de Estado. Alternativamente, porém, ela pode expressar tão somente a vontade passageira de um governo ocasional, numa conjuntura precisa, geralmente limitada no tempo, da vida política desse mesmo país, o que a coloca na classe das orientações passageiras ou circunstanciais.

Muitos pretendem que toda e qualquer política de governo é uma política de Estado, posto que um governo, que ocupa o poder num Estado democrático – isto é, emergindo de eleições competitivas num ambiente aberto aos talentos políticos – é sempre a expressão da vontade nacional, expressa na escolha regular daqueles que serão os encarregados de formular essas políticas setoriais. Os que assim pensam consideram bizantina a distinção, mas estes são geralmente pessoalmente do próprio governo, eventualmente até funcionários do Estado que pretendem se identificar com o governo de passagem. O que se argumenta é que, na medida em que suas propostas políticas já foram “aprovadas” previamente no escrutínio eleitoral, elas correspondem, portanto, aos desejos da maioria da população, sendo em conseqüência “nacionais”, ou “de Estado”.

Não é bem assim, pois raramente, numa competição eleitoral, o debate pré-votação desce aos detalhes e minudências das políticas setoriais e a todos os contornos e implicações dos problemas que podem surgir na administração corrente do Estado após a posse do grupo vencedor. Campanhas eleitorais são sempre superficiais, por mais debates que se possam fazer, e os candidatos procuram simplificar ainda mais os problemas em confronto, adotando slogans redutores, e fazendo outras tantas simplificações em relação às posições dos seus adversários. Por outro lado, as promessas são sempre genéricas, sem muita quantificação – diretamente quanto às metas ou sua expressão orçamentária – e sobretudo sem precisão quanto aos meios e seus efeitos no cenário econômico ou social. Todos prometem empregos, distribuição de renda, crescimento e desenvolvimento, defesa dos interesses nacionais, resgate da dignidade e da cidadania e outras maravilhas do gênero.  Em outros termos, raramente a eleição de um movimento ou partido político ao poder executivo lhe dá plena legitimidade para implementar políticas de governo como se fossem políticas de Estado, que por sua própria definição possuem um caráter mais permanente, ou sistêmico, do que escolhas de ocasião ou medidas conjunturais para responder a desafios do momento.

Quando alguém disser que está seguindo políticas de Estado, pare um pouco e examine os procedimentos, a cadeia decisória, as implicações para o país e constate se isso é verdade

Políticas de governo são aquelas que o Executivo decide num processo bem mais elementar de formulação e implementação de determinadas medidas para responder às demandas colocadas na própria agenda política interna – pela dinâmica econômica ou política-parlamentar, por exemplo – ou vindos de fora, como resultado de eventos internacionais com impacto doméstico. Elas podem até envolver escolhas complexas, mas pode-se dizer que o caminho entre a apresentação do problema e a definição de uma política determinada (de governo) é bem mais curto e simples, ficando geralmente no plano administrativo, ou na competência dos próprios ministérios setoriais.

Políticas de Estado, por sua vez, são aquelas que envolvem as burocracias de mais de uma agência do Estado, justamente, e acabam passando pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão, depois que sua tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) da máquina do Estado envolveu estudos técnicos, simulações, análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orçamentários, quando não um cálculo de custo-benefício levando em conta a trajetória completa da política que se pretende implementar. O trabalho da burocracia pode levar meses, bem como o eventual exame e discussão no Parlamento, pois políticas de Estado, que respondem efetivamente a essa designação, geralmente envolvem mudanças de outras normas ou disposições pré-existentes, com incidência em setores mais amplos da sociedade.

Se quisermos ficar apenas com um exemplo, no âmbito da diplomacia, pode-se utilizar esta distinção. Política de Estado é a decisão de engajar um processo de integração regional, a assinatura de um tratado de livre comércio, a conclusão de um acordo de cooperação científica e tecnológica numa determinada área e coisas do gênero. Política de governo seria a definição de alíquotas tarifárias para um setor determinado, a exclusão de produtos ou ramos econômicos do alcance do tratado de livre comércio, ou a assinatura de um protocolo complementar definindo modalidades para a cooperação científica e tecnológica na área já contemplada no acordo. Creio que tanto o escopo das políticas, como os procedimentos observados em cada caso podem ser facilmente distinguidos quando se considera cada um dos conjuntos de medidas em função das características definidas nos dois parágrafos precedentes.

Por isso, não se pode pretender que as políticas de Estado possam ser adotadas apenas pelo ministro da área, ou mesmo pelo presidente, ao sabor de uma sugestão de um assessor, pois raramente o trabalho técnico terá sido exaustivo ou aprofundado o suficiente para justificar legitimamente essa designação. Isso se reflete, aliás, na própria estrutura do Estado, quando se pensa em como são formuladas e implementadas essas políticas de Estado.

Pense-se, por exemplo, em políticas de defesa, de relações exteriores, de economia e finanças – em seus aspectos mais conceituais do que operacionais – de meio ambiente ou de educação e tecnologia: elas geralmente envolvem um corpo de funcionários especializados, dedicados profissionalmente ao estudo, acompanhamento e formulação das grandes orientações das políticas vinculadas às suas respectivas áreas. Ou considere-se, então, medidas de natureza conjuntural, ou voltadas para uma clientela mais restrita, quando não ações de caráter mais reativo ou operacional do que propriamente sistêmicas ou estruturais: estas podem ser ditas de governo, aquelas não.

Portanto, quando alguém disser que está seguindo políticas de Estado, pare um pouco e examine os procedimentos, a cadeia decisória, as implicações para o país e constate se isso é verdade, ou se a tal política corresponde apenas e tão somente a uma iniciativa individual do chefe de Estado ou do ministro que assim se expressou. Nem todo presidente se dedica apenas a políticas de Estado, e nem toda política de Estado é necessariamente formulada pelo presidente ou decidida apenas no âmbito do Executivo.

Como dizem os americanos: think again, ou seja, espere um pouco e reconsidere o problema…

Sobre Paulo Roberto de Almeida

Paulo Roberto de Almeida
Diplomata, mestre em planejamento econômico pelo Colégio dos Países em Desenvolvimento da Universidade de Estado de Antuérpia, doutor em ciências sociais pela Universidade de Bruxelas. Trabalhou como assessor especial no Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. É autor dos livros: “O Mercosul no contexto regional e internacional” (Aduaneiras, 1993), “ O Brasil e o multilateralismo econômico” (Livraria do Advogado, 1999), “ Relações internacionais e política externa do Brasil: história e sociologia da diplomacia brasileira (UFRGS, 1998)” e “O moderno príncipe – Maquiavel revisitado” (2007)

8 comentários

  1. Estou tentando entender essa diferença. O artigo acima esta bem didático. Mas ainda me assalta uma dúvida: A política de Estado é de carater durador e de inateresse da sociaedade nacional. Estaria esta ao sabor das idelogias dos grupos dirigentes do Estado? Ou isto seria próprio da política de Governo?
    Estou perguntado estas coisas porque tenho em mente a questão da Eduação no Brasil. Pois a cada grupo político que assume a direção do Estado dá uma direção diferente para a “solução dos Problemas” da Educação Nacional em seus vários níveis. Ora se privilegia obras e projetos faraônicos, Ora tecnologia e a Educação cada vez mais aprofunda a sua crise com falta de professores, professores mal preparados, baixa escolaridade, evasão escolar etc.etc.etc.
    O que o senhor pode dizer mais sobre esse assuto?

  2. Muito bom o artigo; mas ainda tenho dúvida se o termo Estado aqui abordado tem a ver com a abrangência por exemplo,do Brasil todo, se é que isso é possível, ou de regiões do país apenas.
    Na verdade preciso saber bem essa diferença para responder a um assunto que destaca bem os dois pólos. Porno?dem me ajudar, e indicar uma bibliografia que especifique melhor o significado de Estado e de Gove

  3. Ana Paula Moreira

    Se tem mais politicas de governo do que de estado no Brasil,e isso podem ser problemas em muitos setores, pois até que certo ponto a autonomia dada as administrações locais (eleitorais – há cada 4 anos contribuem para que não se implemente mais políticas de estado do que governo.É algo a ser pensar, pois sempre começa-se da estaca zero, o que processo construído anteriormente é simplesmente desconsiderado e esquecido, entendendo que foram ideais, pensamentos, movimentos, ações e intervenções de várias instituições e pessoas.

  4. romulo augusto fauaz de andrade

    nao fazer parte da força de segurança de paises saliados da onu é motivode piada e desafio tanto para aliados quanto opositores vai acabar como invasao nenhum pais aliado vai jogar dinheiro fora defendendo outro país e o melhor para a naçao é capitular nao adianta corrupçao pois os aliados defenderam seu povo em guerras o cirreto é as forças armadas nao repetirem a argentina nasmalvinaspois is opositores conhecem o armamento dos aliados

  5. Estou tentando entender essa diferença. O artigo acima esta bem didático. Mas ainda me assalta uma dúvida: A política de Estado é de carater durador e de inateresse da sociaedade nacional. Estaria esta ao sabor das idelogias dos grupos dirigentes do Estado? Ou isto seria próprio da política de Governo?
    Estou perguntado estas coisas porque tenho em mente a questão da Eduação no Brasil. Pois a cada grupo político que assume a direção do Estado dá uma direção diferente para a “solução dos Problemas” da Educação Nacional em seus vários níveis. Ora se privilegia obras e projetos faraônicos, Ora tecnologia e a Educação cada vez mais aprofunda a sua crise com falta de professores, professores mal preparados, baixa escolaridade, evasão escolar etc.etc.etc.
    O que o senhor pode dizer mais sobre esse assuto?

  6. No caso do governo atual não é preciso fazer distinção alguma, pois não existe nenhuma política de governo e muito menos de estado. O que há é apenas um projeto de poder.
    Pobre Brasil.

  7. excelente a publicação, me ajudou muito em um trabalho escolar e para meu maior entendimento.

  8. esilda delallo

    Gostaria que colocassem mais sobre usuaris de substancia nas ruas e familias,sem a ajuda do. Governo.
    Familias.nao tem condiçoes e clinicas sociais eles adictos so ficam se quiserem
    Tem que ter ajuda e tem que ser so vagas involuntarias.

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